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Revision as of 21:05, 6 July 2021

La economía en el primer siglo republicano: el drama de las finanzas públicas
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El conquistador español Vasco Núñez de Balboa reclamando el Océano Pacífico para España en 1513 junto a sus soldados.
Datos generales


¿Cómo se sostenía el gobierno de la Nueva Granada?

El gran desafío para los gobiernos de la Nueva Granada a partir de la Independencia fue el de cómo mantener un flujo de ingresos que permitiera cubrir los gastos mínimos e invertir en la prosperidad pública, es decir, en cosas como la apertura de caminos, las escuelas y los hospitales. Los gastos mínimos ya eran enormes y procedían de la nueva situación de estado independiente. Había que pagar la burocracia estatal y el ejército, que antes eran preocupación de la Corona, y había que pagar los préstamos con que se había financiado la Independencia. El dilema era mayúsculo en cuanto a los ingresos, pues para promover la agricultura, la industria y las exportaciones parecía indispensable eliminar impuestos, pero sin estos no habría para los gastos mínimos y mucho menos para invertir en la prosperidad pública.

La Nueva Granada había heredado de la época colonial un conjunto de impuestos tan extenso y complejo que llevó a Salvador Camacho Roldán a escribir: “Todo está gravado: el capital y la renta, la industria y el suelo, la vida y la muerte, el pan y el hambre, la alegría y el duelo”. En la Gran Colombia, bajo Santander, se suprimieron muchos de tales impuestos y se hicieron esfuerzos por simplificar el sistema tributario, pequeñas reformas que en gran parte se revirtieron después de 1828.

¿Impuestos directos o indirectos?

Mucho se discutió desde la independencia en torno a la conveniencia de establecer un impuesto único y directo, es decir, el equivalente del actual impuesto de renta y patrimonio, e incluso se experimentó con esto en la época de la Gran Colombia. Por desgracia, simplemente no existían sistemas ni para calcular ni para recaudar tal impuesto, aparte de que sin catastro no se sabía con precisión cuánto podían valer las propiedades. Por el momento el gobierno debía contentarse con mantener los impuestos indirectos de la época colonial (que eran todos), y realmente los únicos que valía la pena molestarse en discutir eran: los siguientes:

  • Diezmo (destinado al culto)
  • Alcabala (impuesto a las ventas, hoy llamado IVA)
  • Aduanas (derechos de importación y de exportación)
  • Estancos

El diezmo, que recaía sobre la producción agropecuaria, fue la carta que jugó el gobierno para promover la agricultura y la exportación de productos naturales. De todos modos, no dejaba mucho a las arcas oficiales. La alcabala era uno de esos impuestos que a nadie gustaba, ni siquiera al gobierno, y todo el mundo estaba plenamente de acuerdo con las razones por las cuales se suprimió en 1821. Sin embargo, se restableció en 1827 para casi todas las transacciones, con excepción de los artículos de primera necesidad. El Congreso de 1835 volvió a suprimirla para todos los negocios, con excepción de aquellos realizados sobre mercancías importadas, contra el parecer del presidente Santander, pues se privaba a la administración de una renta equivalente a cerca del 10% de los gastos.

Las aduanas fueron un dolor de cabeza para todos los gobiernos de esta época, no sólo por la pequeñez del comercio exterior sino por el contrabando. Tomó tiempo persuadir a los comerciantes de la frontera con Venezuela de que las dos naciones se habían separado y el intercambio continuaba como si se tratara de un solo país. El gobierno del vicepresidente Márquez estableció aduanas en San José de Cúcuta, Arauca y Guanapalo, con éxito relativo como se vería en los siguientes 150 años. Sin embargo, las demás rentas eran tan escasas que las aduanas llegaron a representar hasta una tercera parte de los ingresos oficiales. ¿Qué quedaba? Los estancos, de los cuales en 1834 apenas subsistían los de la sal y el tabaco. Este último tuvo problemas desde los tiempos de la Convención Granadina de 1832, pues el gobierno, en su abrumadora situación, no contaba con fondos para pagar a los cosecheros y tuvo que recurrir a tomar prestado de otras partes de sus rentas (los diezmos). No es cuestión de pensar en malos agüeros, pero la única renta sólida con que en realidad contaba el gobierno era la de la sal.

El sistema del estanco era bien sencillo: nadie debía cultivar sin permiso del gobierno, y todo el tabaco que se produjera debía venderse al gobierno, que se encargaba de su venta a los consumidores. La producción la hacían principalmente pequeños cultivadores y la mayor parte de lo que se cosechaba se consumía dentro de la Nueva Granada. Se exportaban cantidades ínfimas que, aún en un buen año, como lo fue el de 1843-44, apenas llegaron a $ 200.000, algo más de la sexta parte de las exportaciones de oro, que ya eran bajas. Sin embargo, el éxito de las pequeñas cantidades de tabaco de Ambalema que se enviaron a Alemania desde 1834 hizo que algunos comenzaran a abrigar esperanzas en torno a este producto. El estanco representaba el obstáculo mayor, pero, ante el ingreso que representaba, ningún gobierno había siquiera manifestado intenciones de suprimirlo.

Sin Embargo, el 23 de mayo de 1848 el presidente Tomás Cipriano de Mosquera sancionó la ley que declaró libre el cultivo y comercio del tabaco en toda la República a partir del 1º de enero de 1850, suprimiéndose así el estanco de este producto. Para amortiguar un tanto el golpe que esto representaba para las finanzas gubernamentales, se fijó un elevado impuesto de 10 reales por cada arroba que se exportara. Según José Manuel Restrepo, Mosquera dijo en tono desafiante que “nadie le ganaba en liberalidad de principios, ni en atrevimiento para decretar medidas capitales”. Quedó abierto así el camino para que el tabaco se convirtiera al cabo de algunos años en el primer producto agrícola granadino de exportación en gran escala, llegando incluso a superar a las exportaciones de oro en la década de 1860.

Descentralización de las rentas y los gastos públicos: un esfuerzo por establecer de dónde debían salir y en qué debían gastarse los recursos del gobierno

Aunque desde 1832 el gobierno se las había arreglado en general para mantener los gastos por debajo de los ingresos, a partir de 1849 las cosas se complicaron. En ese año la Nueva Granada entró en una crisis fiscal crónica que no se había superado al terminar el siglo. Con excepción de muy pocos años, desde entonces el gobierno siempre gastaba más de lo que le ingresaba por distintas razones, entre ellas las guerras. Pero por el momento el déficit podía explicarse por la eliminación del estanco del tabaco. Ante el lamentable estado de las finanzas, el secretario de Hacienda, Manuel Murillo Toro, presentó al Congreso de 1850 el proyecto de reforma que se conoció como descentralización de las rentas y los gastos públicos.

La idea era sencilla: “ceder a las provincias gran parte de las rentas que correspondían a la administración general, bajo la condición de que sus gobiernos se hicieran cargo de satisfacer los gastos de su administración interior y del culto público”. Los conservadores no estaban tan convencidos de que la idea fuera tan buena, pero eran minoría –al menos en la Cámara- y finalmente el proyecto se aprobó y fue sancionado por el presidente el 20 de abril. Para resumir la reforma, la situación de las rentas y los gastos del gobierno central y las provincias quedó como se muestra en seguida:

Gobierno central
Rentas Gastos
Aduanas Gobierno
Correos Deuda nacional
Amonedación Justicia
Papel sellado Guerra y marina
Salinas Relaciones exteriores
Descuentos a empleados Obras públicas nacionales
Venta, administración y arrendamiento de tierras baldías Beneficencia y recompensas
Gastos de Hacienda (cobrar impuestos, etc.)
Provincias
Rentas Gastos
Diezmos Pago de empleados
Aguardientes Cárceles
Hipotecas y registro Gastos de Hacienda (cobrar impuestos, etc.)
Peajes Vías de comunicación
Quintos (sobre el oro) Educación pública
Sellos Hospitales
Todo lo demás que pudiera haber Gastos del culto