La economía en el primer siglo republicano: el drama de las finanzas públicas

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La economía en el primer siglo republicano: el drama de las finanzas públicas
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El conquistador español Vasco Núñez de Balboa reclamando el Océano Pacífico para España en 1513 junto a sus soldados.
Datos generales


¿Cómo se sostenía el gobierno de la Nueva Granada?

El gran desafío para los gobiernos de la Nueva Granada a partir de la Independencia fue el de cómo mantener un flujo de ingresos que permitiera cubrir los gastos mínimos e invertir en la prosperidad pública, es decir, en cosas como la apertura de caminos, las escuelas y los hospitales. Los gastos mínimos ya eran enormes y procedían de la nueva situación de estado independiente. Había que pagar la burocracia estatal y el ejército, que antes eran preocupación de la Corona, y había que pagar los préstamos con que se había financiado la Independencia. El dilema era mayúsculo en cuanto a los ingresos, pues para promover la agricultura, la industria y las exportaciones parecía indispensable eliminar impuestos, pero sin estos no habría para los gastos mínimos y mucho menos para invertir en la prosperidad pública.

La Nueva Granada había heredado de la época colonial un conjunto de impuestos tan extenso y complejo que llevó a Salvador Camacho Roldán a escribir: “Todo está gravado: el capital y la renta, la industria y el suelo, la vida y la muerte, el pan y el hambre, la alegría y el duelo”. En la Gran Colombia, bajo Santander, se suprimieron muchos de tales impuestos y se hicieron esfuerzos por simplificar el sistema tributario, pequeñas reformas que en gran parte se revirtieron después de 1828.

¿Impuestos directos o indirectos?

Mucho se discutió desde la independencia en torno a la conveniencia de establecer un impuesto único y directo, es decir, el equivalente del actual impuesto de renta y patrimonio, e incluso se experimentó con esto en la época de la Gran Colombia. Por desgracia, simplemente no existían sistemas ni para calcular ni para recaudar tal impuesto, aparte de que sin catastro no se sabía con precisión cuánto podían valer las propiedades. Por el momento el gobierno debía contentarse con mantener los impuestos indirectos de la época colonial (que eran todos), y realmente los únicos que valía la pena molestarse en discutir eran: los siguientes:

  • Diezmo (destinado al culto)
  • Alcabala (impuesto a las ventas, hoy llamado IVA)
  • Aduanas (derechos de importación y de exportación)
  • Estancos

El diezmo, que recaía sobre la producción agropecuaria, fue la carta que jugó el gobierno para promover la agricultura y la exportación de productos naturales. De todos modos, no dejaba mucho a las arcas oficiales. La alcabala era uno de esos impuestos que a nadie gustaba, ni siquiera al gobierno, y todo el mundo estaba plenamente de acuerdo con las razones por las cuales se suprimió en 1821. Sin embargo, se restableció en 1827 para casi todas las transacciones, con excepción de los artículos de primera necesidad. El Congreso de 1835 volvió a suprimirla para todos los negocios, con excepción de aquellos realizados sobre mercancías importadas, contra el parecer del presidente Santander, pues se privaba a la administración de una renta equivalente a cerca del 10% de los gastos.

Las aduanas fueron un dolor de cabeza para todos los gobiernos de esta época, no sólo por la pequeñez del comercio exterior sino por el contrabando. Tomó tiempo persuadir a los comerciantes de la frontera con Venezuela de que las dos naciones se habían separado y el intercambio continuaba como si se tratara de un solo país. El gobierno del vicepresidente Márquez estableció aduanas en San José de Cúcuta, Arauca y Guanapalo, con éxito relativo como se vería en los siguientes 150 años. Sin embargo, las demás rentas eran tan escasas que las aduanas llegaron a representar hasta una tercera parte de los ingresos oficiales. ¿Qué quedaba? Los estancos, de los cuales en 1834 apenas subsistían los de la sal y el tabaco. Este último tuvo problemas desde los tiempos de la Convención Granadina de 1832, pues el gobierno, en su abrumadora situación, no contaba con fondos para pagar a los cosecheros y tuvo que recurrir a tomar prestado de otras partes de sus rentas (los diezmos). No es cuestión de pensar en malos agüeros, pero la única renta sólida con que en realidad contaba el gobierno era la de la sal.

El sistema del estanco era bien sencillo: nadie debía cultivar sin permiso del gobierno, y todo el tabaco que se produjera debía venderse al gobierno, que se encargaba de su venta a los consumidores. La producción la hacían principalmente pequeños cultivadores y la mayor parte de lo que se cosechaba se consumía dentro de la Nueva Granada. Se exportaban cantidades ínfimas que, aún en un buen año, como lo fue el de 1843-44, apenas llegaron a $ 200.000, algo más de la sexta parte de las exportaciones de oro, que ya eran bajas. Sin embargo, el éxito de las pequeñas cantidades de tabaco de Ambalema que se enviaron a Alemania desde 1834 hizo que algunos comenzaran a abrigar esperanzas en torno a este producto. El estanco representaba el obstáculo mayor, pero, ante el ingreso que representaba, ningún gobierno había siquiera manifestado intenciones de suprimirlo.

Sin Embargo, el 23 de mayo de 1848 el presidente Tomás Cipriano de Mosquera sancionó la ley que declaró libre el cultivo y comercio del tabaco en toda la República a partir del 1º de enero de 1850, suprimiéndose así el estanco de este producto. Para amortiguar un tanto el golpe que esto representaba para las finanzas gubernamentales, se fijó un elevado impuesto de 10 reales por cada arroba que se exportara. Según José Manuel Restrepo, Mosquera dijo en tono desafiante que “nadie le ganaba en liberalidad de principios, ni en atrevimiento para decretar medidas capitales”. Quedó abierto así el camino para que el tabaco se convirtiera al cabo de algunos años en el primer producto agrícola granadino de exportación en gran escala, llegando incluso a superar a las exportaciones de oro en la década de 1860.

Descentralización de las rentas y los gastos públicos: un esfuerzo por establecer de dónde debían salir y en qué debían gastarse los recursos del gobierno

Aunque desde 1832 el gobierno se las había arreglado en general para mantener los gastos por debajo de los ingresos, a partir de 1849 las cosas se complicaron. En ese año la Nueva Granada entró en una crisis fiscal crónica que no se había superado al terminar el siglo. Con excepción de muy pocos años, desde entonces el gobierno siempre gastaba más de lo que le ingresaba por distintas razones, entre ellas las guerras. Pero por el momento el déficit podía explicarse por la eliminación del estanco del tabaco. Ante el lamentable estado de las finanzas, el secretario de Hacienda, Manuel Murillo Toro, presentó al Congreso de 1850 el proyecto de reforma que se conoció como descentralización de las rentas y los gastos públicos.

La idea era sencilla: “ceder a las provincias gran parte de las rentas que correspondían a la administración general, bajo la condición de que sus gobiernos se hicieran cargo de satisfacer los gastos de su administración interior y del culto público”. Los conservadores no estaban tan convencidos de que la idea fuera tan buena, pero eran minoría –al menos en la Cámara- y finalmente el proyecto se aprobó y fue sancionado por el presidente el 20 de abril. Para resumir la reforma, la situación de las rentas y los gastos del gobierno central y las provincias quedó como se muestra en seguida:

Gobierno central
Rentas Gastos
Aduanas Gobierno
Correos Deuda nacional
Amonedación Justicia
Papel sellado Guerra y marina
Salinas Relaciones exteriores
Descuentos a empleados Obras públicas nacionales
Venta, administración y arrendamiento de tierras baldías Beneficencia y recompensas
Gastos de Hacienda (cobrar impuestos, etc.)
Provincias
Rentas Gastos
Diezmos Pago de empleados
Aguardientes Cárceles
Hipotecas y registro Gastos de Hacienda (cobrar impuestos, etc.)
Peajes Vías de comunicación
Quintos (sobre el oro) Educación pública
Sellos Hospitales
Todo lo demás que pudiera haber Gastos del culto

Por fin libres para disponer de su hacienda, las Cámaras Provinciales y los gobernadores comenzaron a gastar en lo que más creían necesitar: vías de comunicación y educación, muy al estilo de Mosquera, aunque sin sus refinamientos. Y muy al estilo de Mosquera, comenzaron a suprimir las rentas que se les habían cedido. El diezmo se suprimió en casi todas partes, salvo en cinco provincias. El principio era el mismo que había llevado a la eliminación del estanco del tabaco: a mayor libertad comercial, mayor riqueza para los particulares y por lo tanto para el gobierno. El problema era que iba a tomar mucho tiempo a los particulares acumular la riqueza esperada, y al terminar 1851 el tesoro de casi todas las provincias se hallaba en bancarrota.

No era mejor la situación del gobierno central, pues las rentas que había conservado no producían al nivel de las expectativas. Las aduanas todavía representaban la mitad de los ingresos, las salinas algo más de una tercera parte y la venta de papel sellado, las Casas de Moneda y otros impuestos menores el resto. En un año típico los tres gastos principales del gobierno eran los de Hacienda (recaudo y distribución de rentas), que llegaban a cerca de la cuarta parte de todo el presupuesto, deuda nacional (otra cuarta parte) y guerra y marina (casi una cuarta parte más). Este último renglón creció en 1851 debido a la guerra de ese año, pero estuvo a punto de elevarse desmesuradamente en 1852 por la insistencia del presidente José Hilario López de prestar auxilio a Ecuador ante una invasión que fraguó y ejecutó Juan José Flores, con el argumento de que esto amenazaba la seguridad de la Nueva Granada. Finalmente Flores fue derrotado por los ecuatorianos en julio de ese año y se salvaron algunos reales.

No faltaron en esta época los esfuerzos por mejorar, como en el tiempo de Mosquera, tanto los sistemas de contabilidad del gobierno como otros aspectos de la economía y las costumbres económicas. Al igual que con el tabaco, se trató de mejorar la renta de la sal, arrendándose en enero de 1853 las salinas de Zipaquirá, Nemocón y Tausa por contrato con Alejandro MacDowall. En el mismo año, poco después de comenzar el gobierno de José María Obando, se dispuso una nueva reforma monetaria que fijó como unidad el peso de 10 reales; los pesos se dividieron en centavos y se ordenó llevar las cuentas oficiales en pesos y centavos. Igualmente se cambiaron las pesas y medidas, adoptándose el sistema métrico decimal francés a partir del 1º de enero de 1854, inicialmente de modo obligatorio sólo para los actos y efectos oficiales.

Las finanzas públicas: de mal en peor (Parte I, Los Conservadores)

A partir de la década de 1850 pareció que las esperanzas puestas desde la década de 1840 en la exportación de productos naturales y agrícolas no iban a quedar frustradas. El caso en cuestión era el del tabaco, cuyo auge realmente empezó en los años de 1855 y 1856, cuando sus exportaciones quintuplicaron el valor que habían alcanzado en los mejores años de la década anterior, situándose ya como segundo producto de exportación después del oro. El panorama se hacía aún más prometedor al comenzar a expandirse, por estos mismos años, la extracción y las exportaciones de quina.

Sin embargo, la situación de las finanzas públicas era mucho menos luminosa. La descentralización de rentas y gastos de 1850 había tenido un efecto negativo en el corto plazo, pues los ingresos, tanto del gobierno general como de los provinciales, eran tan escasos como inestables. Las provincias contaban con sus propios impuestos provenientes de la descentralización de rentas, a los cuales se agregaba el impuesto directo sobre los ingresos y las propiedades de los individuos, difícil de calcular y de recaudar. Por su parte, el gobierno central vio descender sus rentas –las más importantes de las cuales seguían siendo las aduanas y la sal- de 3,3 millones de pesos en promedio en la década de 1840, a cerca de 1,7 millones entre 1851 y 1858. Con la revolución de 1854 los gastos ascendieron a más del doble de los ingresos y el déficit se acentuó con el paso al sistema federal. Ospina no tuvo otro remedio que pedir autorización al Congreso para elevar los aranceles y el precio de la sal, negociar tierras baldías en Panamá y contratar un nuevo préstamo.

Desamortización de bienes de manos muertas

Un nuevo golpe vino el 9 de septiembre de 1861, día en que el presidente Mosquera expidió el decreto “sobre desamortización de bienes de manos muertas”. Se llamaba “manos muertas”, como explica el decreto, a “las corporaciones civiles o eclesiásticas y establecimientos de educación, beneficencia o caridad”, cuyos bienes no podían ser vendidos pues los poseían a perpetuidad. Tenían tal carácter no sólo las comunidades religiosas y las parroquias, sino también el gobierno, los cabildos y las municipalidades. Desamortizar sus bienes no era otra cosa que hacerlos ingresar en el mercado, tomando en cuenta que “uno de los mayores obstáculos para la prosperidad y engrandecimiento de la Nación es la falta de movimiento y libre circulación de una gran parte de las propiedades raíces, que son la base fundamental de la riqueza pública”. Por lo tanto, se ordenó que todas las propiedades urbanas y rurales de las mencionadas corporaciones existentes en el territorio nacional se adjudicaran en propiedad a la Nación “por el valor correspondiente a la renta neta que en la actualidad producen o pagan”. Se exceptuaban, claro, los templos, colegios, hospitales, mercados, penitenciarías, los locales de las oficinas públicas, las propiedades pertenecientes a las municipalidades y todas aquellas destinadas al servicio público.

Las finanzas públicas: de mal en peor (Parte II, Los Radicales)

El déficit fiscal (mayores gastos que ingresos), casi crónico en la década de 1850, se hizo definitivamente crónico en la de 1860, pasando de las decenas de miles de pesos a los centenares, y de allí a más de un millón en 1866. Pero nada como en la década de 1870, cuando pasó del millón a los dos millones y luego a tres, para terminar en 7,8 millones en 1880-81. Ni siquiera en 1867, cuando entró lo principal de los recaudos por la venta de los bienes eclesiásticos y se duplicaron los ingresos, logró el gobierno librarse del déficit. Las aduanas y la sal continuaron siendo las únicas fuentes de ingreso apreciables para el gobierno general. Para los estatales, cuya situación fiscal no era mejor, los ingresos provenían de variedad de impuestos, entre los que se cuentan aquellos sobre los aguardientes, el degüello, la sal y los peajes, aparte del problemático impuesto directo sobre la renta y el patrimonio.

Las finanzas públicas: de mal en peor (Parte III, La Regeneración)

Que toda mala situación siempre es susceptible de empeorar quedó confirmado en la Regeneración en cuanto a las finanzas del gobierno. Cuando llegó al poder en 1880, Núñez pensó que debía hacer algo para detener el crónico déficit fiscal, y lo hizo. Elevó las tarifas aduaneras (no era sólo para proteger a la industria) pero disminuyó la tributación en otros aspectos, lo cual aumentó el déficit en 1880-81. Las aduanas seguían siendo la principal fuente de ingresos del gobierno, seguidas, como siempre, por el monopolio de la sal. Con el considerable aumento de los aranceles en 1883 mejoró ligeramente la situación fiscal, pero entonces sobrevino la caída de la quina en 1884. ¿La solución? Aumentar de nuevo los impuestos aduaneros (había poco más que se pudiera hacer), pero aún esto no fue suficiente y hubo que tomar medidas monetarias drásticas para financiar al Estado (papel moneda de “curso forzoso”, que se verá en seguida). Entonces vino la Constitución regeneradora.

La Constitución devolvió a la nación ciertos bienes que habían pasado a poder de los estados bajo el radicalismo, en particular los baldíos, las minas de oro, plata, platino y piedras preciosas y algunas salinas, y dejó a los departamentos los mismos impuestos que tenían los extinguidos Estados. Parecía que con esto iba a mejorar ostensiblemente la situación del gobierno, pero no hubo tal. Corrían ahora por cuenta de la nación los gastos del ejército y la fuerza pública, la deuda exterior e interior, la administración de justicia, la educación secundaria y universitaria y la burocracia nacional y departamental, a todo lo cual se sumaron las indemnizaciones que debían pagarse a la Iglesia. Las obligaciones para los departamentos no eran menores, pues comprendían la educación primaria y la beneficencia, el fomento industrial, la apertura de caminos y canales navegables, la construcción de vías férreas y la policía local, entre otras cosas. Como era de esperarse, las rentas del gobierno central se duplicaron, pero así mismo se duplicaron los gastos y el déficit volvió a los alarmantes niveles de la década de 1870. Sencillamente no había plata para atender a tantos frentes como los estipulados en la Constitución, ni siquiera para pagar las deudas. Los gobiernos radicales se habían esforzado hasta donde habían podido para responder a los acreedores extranjeros, y entre 1873 y 1879 se calcula que se pagaron casi tres millones de pesos en intereses (y apenas medio millón de capital). Los pagos se suspendieron en 1879 debido a la situación fiscal, y desde entonces sólo se reanudaron durante un breve período en la década de 1890.

En medio de toda esta tragedia, créanse los bancos

Después de las reformas monetarias de 1846 y 1853, y sobre todo con el avance del comercio exterior y el fin del crédito basado en los suprimidos censos eclesiásticos, un paso lógico era crear bancos, que hasta entonces no existían en Colombia. Se habían establecido cajas de ahorros en varias ciudades en la década de 1840 y también se habían hecho intentos de establecer bancos propiamente dichos, entre ellos una sucursal del Banco de Londres, México y Sur América en Bogotá en 1864, pero esta cerró a los dos años con el argumento de que los colombianos acostumbraban no pagar sus créditos. En 1870 se fundó el Banco de Bogotá, primer banco comercial de Colombia, que aún hoy existe. Luego se abrieron otros en Medellín, Bucaramanga, Barranquilla, Cartagena, Cali y Neiva, y con los bancos vinieron los billetes, que tampoco circulaban antes, autorizándose a los bancos comerciales a emitirlos. Superada la crisis generada por la guerra de 1876-77 los bancos se multiplicaron y para 1883 se habían creado en todos los estados.

¿No hay plata? Hagamos billetes: El Banco Nacional

El éxito de los bancos comerciales en la década de 1870 sirvió de inspiración al gobierno. Por ley de 16 de julio de 1880 se creó el Banco Nacional, con un capital inicial de diez millones de pesos. Al principio se mantuvo la autorización a los bancos comerciales para emitir billetes, con la condición de que aceptaran los del Banco Nacional, pero con la guerra de 1885 y la paralización de las aduanas, el gobierno decidió monopolizar la emisión. Por decreto de 24 de marzo de 1885 se impuso lo que se llamó el “curso forzoso”, consistente en que sólo el Banco Nacional podía emitir billetes y los bancos privados debían aceptarlos. c Lo que sucedió entonces parece salido de una película de policías y… ministros de Hacienda.

Para que la moneda conservara su valor, respaldado en oro, la ley estableció topes de emisión. El de 1886 fue de cuatro millones de pesos (el gobierno emitió seis millones), y en 1888 se decretó el que se llamó “dogma de los 12 millones” como tope para los años venideros. Pero la crisis del gobierno no daba muestras de ceder y fue imprimiendo billetes alegremente hasta llegar a más de 26 millones en 1894. Entonces hubo exceso de numerario y una inflación fenomenal. Finalmente se desató el escándalo al descubrirse que el Banco Nacional había estado haciendo emisiones clandestinas, lo cual, sumado a la inflación y la lluvia de críticas del sector privado, llevó a que se ordenara la liquidación del Banco por ley de 9 de noviembre de 1894. Sin embargo, continuaron las emisiones clandestinas, especialmente durante la guerra de los Mil Días. El sistema del “curso forzoso” sumió en la crisis a los bancos privados, y de unos 40 que había en 1880 sólo sobrevivían 14 en 1892. Sin embargo, algunos ven el lado positivo de esta disposición y de las emisiones clandestinas. Al hacerse más costosas las importaciones por la inflación se protegía la industria, y al mismo tiempo, con la devaluación del peso, se estimulaban las exportaciones (los exagerados piensan que este fue el mejor estímulo para la producción y el comercio del café en esta época de bonanza).

La depresión económica y la depresión de la guerra

Es apenas obvio que las oscilaciones del mercado externo producían desempleo, inestabilidad y descontento en las regiones productoras, y algunos historiadores ven en esas crisis comerciales una relación estrecha con las guerras. Y es cierto que la de 1885 coincidió con una “depresión severa”, al caer las exportaciones, y lo mismo puede decirse sobre la guerra de los Mil Días. Pero ni las crisis exportadoras explican todas las guerras (la de 1895 se produjo en medio de una bonanza), ni son el único factor por considerar. La caída de los precios internacionales del tabaco, la quina o el café no empeoraba considerablemente la situación del 90% de los colombianos, que vivían en lo que hoy llamamos pobreza, la incapacidad de satisfacer todas las necesidades básicas.

¿Cuánto costaba a un pobre adquirir su vestido diario? Se ha calculado que el traje promedio de una mujer trabajadora costaba $ 78. Para obtenerlo, una lavandera de Bogotá debía trabajar 10 meses, una cosechera de tierra caliente 15 y una vendedora de leña y carbón dos años.